中国金融监管体制的改革路线
伴随着金融市场的发展，我国金融监管体系也实现了从无到有，并在数次金融动荡的冲击下不断创新和完善的历程。目前，在学习国外监管经验和总结自身教训的过程中，我国逐渐形成了具有中国特色的监管理念和监管制度。本期《理论周刊》邀请国家金融与发展实验室副主任曾刚回顾我国金融监管体制改革的历程，在总结过往实践经验的基础上，探讨如何在日趋复杂的国内外形势下，把握金融监管的节奏和力度。
《金融时报》记者：改革开放初期，我国正处于计划经济时期，请您具体谈一谈这一阶段的金融业和监管情况。
曾刚：在计划经济体制下，中国人民银行经营全国金融业务，同时也是金融管理和货币发行机构，没有实质发挥金融监管职能。1983年9月，国务院正式下发了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，提出“中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务，以加强信贷资金的集中管理和综合平衡，更好地为宏观经济决策服务”；同时决定“成立中国工商银行，承担原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务”。1984年1月，中国工商银行成立，工商业贷款和储蓄业务从人民银行中剥离出来。
为适应经济金融体制改革和经济发展的要求，独立出来的各专业银行先后开办了现金出纳、居民储蓄、贷款、国际金融和各种委托代理业务，通过开办各种面向社会大众的商业银行业务、丰富了银行职能，为向现代商业银行转轨打下了坚实的基础。
在专业银行成立的同时，股份制商业银行也开始陆续成立。1986年7月，交通银行成为新中国成立后第一家股份制商业银行。1987年，中信实业银行、招商银行、深圳发展银行相继建立。与此同时，城市信用社也开始起步。金融机构的日益多元化以及市场化程度的不断提高，对金融监管提出了全新的要求。为了保障金融业和金融机构的健康可持续发展，1986年1月7日，国务院发布了《银行管理暂行条例》，明确了中国人民银行的金融管理职责，此后，人民银行相继发布一系列规定，开始建立对各类金融机构的管理制度。
《金融时报》记者：20世纪80年代末，我国多种金融机构并存的竞争局面初步形成。这对当时的监管提出了哪些要求？
曾刚：在利益机制的驱动下，许多银行，尤其是新设的股份制商业银行业务范围拓展到银行、保险、证券、信托、房地产等多个领域，事实上形成了混业经营模式。因为货币政策与监管之间的职能不清，加之在新旧金融体系运转机制转换时期，金融监管能力并未及时跟进，监管机构对银行机构无序、违规放贷和扩张没有及时规范，导致从上世纪80年代中期开始，出现数次经济全面过热情况，投资、消费双膨胀，信贷、通货双膨胀。1984~1986年，贷款余额增速均在30%以上，1985年的CPI同比9.3%。1984年11月，国务院下发《关于严格控制财政支出和大力组织货币回笼的紧急通知》，实行紧缩的经济政策，但并未有效地遏制通货膨胀。
两次信贷膨胀和高通胀，由人民银行“一肩挑”的大一统的金融监管模式显露出明显弊端，监管能力已经无法适应金融的快速发展。
在上述大背景下，1992年，国务院证券委员会和证监会相继成立。1995年，人民银行不再负责对证券公司的监管，交由证监会来行使。1993年，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，明确人民银行各级机构职责、转换人民银行职能，要求保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营。分业经营的要求对应着分业监管的需求，我国开始逐渐探索建立分业监管格局。1993年的这一文件也为20世纪90年代中国金融监管体系改革描绘了蓝图，《中华人民共和国银行法》《中国人民银行法》《票据法》《保险法》等法案均按此文件部署逐一拟定并通过人大审议后出台。
《金融时报》记者：实行“一行三会”的分业监管机制是出于怎样的考量？效果如何？
曾刚：确定建立分业经营和分业监管体系，实际上源于我国改革开放以来金融实践的诸多教训。从80年代中后期以来，由于金融机构的混业发展，人民银行对金融总量的控制力受到严重的影响，以至于出现了多次经济过热和通货膨胀的情况。此外，更为重要的是，在监管能力偏低的情况下，由人民银行单一机构负责的混业监管模式无法负载对跨市场、跨机构金融风险的有效管理，以至于出现了银行资金进入股票市场以及其他一些恶性的金融风险事件，影响到整个金融体系的可持续发展。在此背景下，确立金融分业经营原则，并建立与之相适应的分业监管体系，成为中国金融监管改革的必然选择方向。1992 年证监会成立，可以看做这一改革的序幕，1997年的金融工作会议则对这一方向做了进一步的明确，并进行了更为系统的工作规划。
总体上，“一行三会”的分业监管模式的特征是基于金融主体的身份性质划分监管职责，本质上为机构监管模式，属于分业监管的一种类型。这种监管类型是与我国当时对金融业分业经营的规划相配合的。在该监管模式下，银行业、证券业和保险业的监管相互分离，其逻辑基础在于，不同金融行业能够存在着相对清晰的边界。
1998年，保监会依法正式成立。保监会成立后，前期高回报率保单带来的利差损失逐渐修复，保险资金运用管理体制改革也取得了突破，并在“国十条”的推动下，保险资产配置范围扩大到股票等资产类别。
2003年，银监会依法正式成立，确立了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念。2004~2007年，银监会结合中国金融实际国情，逐步构建有中国特色的银行业监管框架，初步确立以资本监管为基础的银行业审慎监管制度；健全金融机构治理结构和内部机制，做到合规经营和风险管理；推动中小商业银行改革发展，推动农信社改革，推动农商行、村镇银行等农村金融服务体系建设等。
至此，我国金融监管体制由人民银行的“大一统”完全转变为“一行三会”分业监管体制。自“一行三会”成立以来，我国基本建立了符合中国国情的现代化金融体系，金融市场平稳运行，金融机构的稳健性得到了极大地提高。
《金融时报》记者：2008年国际金融危机爆发，在对全球金融发展造成重创的同时，也倒逼各国加强金融监管的力度。国际经验和实践为我国金融监管提供了哪些启示？
曾刚：次贷危机的爆发，暴露了全球金融监管存在的一些重要问题，一是国际监管合作缺失。一方面缺乏统一的监管标准，由此导致了监管套利行为和过度自由化的产生；另一方面则是各国监管当局之间缺乏合作，导致了危机的升级和恶化。二是国际金融监管规则的内在缺陷。特别是作为审慎监管主要支柱的资本充足率监管，没能及时纳入对衍生和表外产品的风险，放任了系统金融风险的形成。此外，资本充足率监管的顺周期缺陷，也放大了金融和实体经济的波动。三是各国国内监管体系的不完善，过多关注微观审慎指标，忽视了宏观审慎管理和行为监管的重要性。而且，在分业监管体系下，不同监管主体之间的分工与协调不够明晰。
2008年金融危机之后各国金融监管改革有一些共同特点：一是强调宏观审慎与微观审慎监管的配合。二是成立监管协调机构，负责宏观审慎监管并防范系统性风险。三是央行在金融监管中的地位得到提高。四是强化行为监管，加强消费者保护。五是从立法上完善监管协调机制。
中国在次贷危机之后，受宏观政策和机制体制特点影响，陆续出现影子银行快速膨胀、大资管行业迅猛发展等现象。在发展的同时，资金池业务、过度杠杆、多层嵌套甚至集资诈骗等行业乱象也日渐凸显，原有的分业监管模式存在监管漏洞，给予了机构金融套利的空间，难以应对新的金融风险问题。在混业经营和相关金融业务不可逆的情况下，发达国家危机后基于对金融自由化的反思进行的金融监管制度改革对中国也有一定的借鉴意义，并体现在我国的金融监管制度建设之中。比如，从2012年开始，我国开始结合自身实际情况，开始陆续推进实施巴塞尔协议Ⅲ的各项要求。截至目前，整体工作的进展平稳有序；人民银行从2016年开始建立宏观审慎监管框架并逐步完善，今年根据监管改革的安排，专门成立了宏观审慎管理局。从实践来看，宏观审慎管理已成为我国宏观调控政策的双支柱之一，在防范金融风险方面，发挥了重要作用。此外，对行为监管的重视程度也有所上升，各个监管部门均成立了独立的消费者权益保护部门，强化对金融消费者保护。
《金融时报》记者：2018年3月13日，时隔20年，金融监管再次迎来历史性时刻，国务院机构改革方案出炉，宣布组建银保监会。目前，我国已形成“一委一行两会”的监管新框架。这对我国金融市场的发展具有哪些现实意义？
曾刚：随着金融市场化改革的不断推进，金融业务创新使得既有的分业边界日益模糊，跨市场、跨机构的风险显著上升，并极大削弱了宏观调控政策的有效性。原有监管制度存在的短板愈发明显，具体体现在以下几个方面：
一是金融自由化及混业经营加速的背景下，监管真空及监管重叠并存。在原有的分业监管模式下，各个监管机构自成系统，仅对本行业的金融机构加以关注，而对于跨行业、跨市场金融产品和金融机构的监管，缺乏监管责任的明确界定，往往出现相互推诿或者相互争权的情形，这既提高了监管成本，又降低了监管效率。
二是监管标准不统一，导致监管套利现象滋生。在机构监管模式下，不同金融机构开展的同一类型业务由不同金融监管机构监管，而不同监管机构的监管力度及监管理念可能不尽相同，甚至可能为了维护本行业利益而出现“监管竞赛”倾向，这就容易导致同一类型业务却面临不同标准的监管规则。资管业务、同业及表外业务的无序扩张及诸多金融乱象的形成，很大程度上便是由于监管规则不统一驱使下的监管套利行为所导致的。
三是监管机构之间缺乏有效的协调机制。在原有的“一行三会”分业监管体制下，各个监管机构各司其职、自成体系。但随着金融行业之间的边界日益模糊,这客观上要求各监管机构间需要充分信息共享，并形成高效的监管沟通协调机制。由于“一行三会”之间，每个监管主体均无权干涉其他行业的金融活动，而之前的金融监管协调部际联席会议制度并不具有强制力，没有明确的决策机制、议事规则、决策权限等，协调监管难度较大。
新的监管框架的核心目标，就是要补齐分业监管的上述短板，提高分业监管主体间的政策协调程度，并实现不同类型金融机构监管规则的一致。2017年底，国务院金融稳定发展委员会成立，其办公室设在人民银行。2018年“两会”通过了国务院机构改革方案，银监会与保监会整合为银保监会，其拟订行业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。金稳委统筹协调各金融管理部门工作。监管架构的新一轮改革，源于从金融监管角度看，“一委一行两会”的监管新框架有效地解决了中国金融分业监管体制导致的缺乏协同、沟通效率低下的问题，加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融统计数据和信息共享；并且增强了宏观审慎管理和功能监管，实现金融监管统一性、专业性、穿透性，弥补了单纯的机构监管的缺陷。从实际的运行情况看，金稳委的设立有助于各金融管理部门的协调沟通，使得各部门在金融发展改革中形成合力，相关政策出台速度明显加快，有效推动了各项金融改革和金融业的健康发展。
在提升监管协调的同时，统一监管政策，实现各类机构从事相同业务的监管规则一致，从制度上杜绝监管套利类的影子银行，也是本轮监管改革的一个重点。金稳委成立之后，资管新规及配套制度、金融控股公司监督管理办法等综合性、跨行业的监管政策陆续出台，为规范影子银行、金融控股公司等重大风险点奠定了坚实的制度基础，有助于中国金融体系进一步健康发展。
《金融时报》记者：目前，国际形势发生着深刻变化，这将对我国金融监管产生哪些影响？对此，您有哪些建议？
曾刚：面对日趋复杂的国内外形势，我国依然要保持战略定力，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。就金融监管而言：一是监管当局加强监管协调，避免过度监管和监管真空，同时也避免监管政策叠加可能导致的过调超调，把握好监管的节奏和力度，既要遏制宏观杠杆率过快上升，也要避免信贷收缩进一步抑制实体经济发展。二是密切关注国际国内经济金融形势的深刻变化，完善宏观审慎框架，加强跨境资本流动的宏观审慎管理，做好预期管理工作。三是在进一步加大金融对外开放的同时，提升金融监管的能力，确保金融开放过程中的风险可控。四是强化与国际监管机构的合作，维护中资金融机构的合法利益。随着中国金融机构国际化程度的提高，海外分支机构数量和资产规模都有显著上升。部分机构还进入了全球系统重要性金融机构的名单。这意味着，我国金融机构的经营将面临更多的来自海外监管政策的影响。对此，有必要加强与海外监管机构的沟通协作，及时向中资金融机构及时提示风险，促进中资金融机构风险管理能力的提升。同时，对特定的风险应做有针对性的制度安排，以减少相关风险对机构经营的影响。
作者：王璐
编辑：吴粤
邮箱：fnweb@126.com
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